¿Qué dice la iniciativa de Ley de Amnistía de AMLO?

El domingo 15 de septiembre, en pleno fervor por las fiestas patrias y la expectativa del primer Grito de Independencia del presidente López Obrador, éste envió al Congreso su propuesta de una Ley de Amnistía que pretende, según su exposición de motivos, atender “la carencia de posibilidades de acceder a la justicia pronta y expedita” como un reclamo social histórico. En este reporte nos enfocamos en realizar un sucinto análisis de su contenido, así como entender el contexto en que se presenta y cuáles pueden ser sus impactos.

¿Iniciativa preferente?

Aunque la presentación de esta ley había sido anticipada por el consejero jurídico de la Presidencia, Julio Scherer, en la plenaria de los senadores de Morena, el contenido no había sido revelado hasta su presentación. Se había manejado que se presentaría como iniciativa preferente, lo que en términos del artículo 71 Constitucional obligaba a que la discusión en el Congreso no tardara más de 31 días naturales por cámara.

El Presidente Andrés Manuel López Obrador y el consejero jurídico de la Presidencia Julio Scherer Ibarra. Foto: Cuartoscuro.

Sin embargo, la secretaria de Gobernación, Olga Sánchez Cordero, informó al Congreso general en la entrega del Informe de Gobierno que el presidente Obrador no haría uso de esa facultad. Se entiende que la prioridad legislativa entonces será la discusión del Paquete Económico 2020; pero al mismo tiempo, abriría la posibilidad para una discusión más amplia sobre los alcances y retos de la iniciativa.

En campaña, el ahora presidente López Obrador sugirió entablar un proceso de amnistía como elemento de construcción de la paz; esta propuesta generó polémica por la posibilidad de ser aplicada incluso para delitos graves, como narcotráfico, secuestro o extorsión.

Presentada la iniciativa, se observa que el alcance no es tan amplio, pero posee algunos elementos que pueden ser contraproducentes si no se armonizan adecuadamente con otros ordenamientos jurídicos.

El contenido de la iniciativa.

  1. La iniciativa de Ley de Amnistía propuesta por el presidente Andrés Manuel López Obrador se compone de 8 artículos y tres transitorios.
  2. El artículo 1 declara la amnistía en favor de las personas en contra de quienes se haya ejercitado o pudiere ejercitarse (es decir, se encuentren sometidas a proceso) acción penal por algunos delitos del orden federal, y que no sean reincidentes.
  3. El catálogo de delitos a los cuales se aplica la amnistía es el siguiente:
    1. Aborto, en cualquier modalidad establecida en el Código Penal Federal (CPF), y que se impute a la madre o profesionales médicos y parteros que lo realicen.
    2. Delitos contra la salud, en particular a quien “produzca, transporte, trafique, comercie, suministre aun gratuitamente o prescriba” narcóticos previstos en la Ley General de Salud (LGS); pone especial énfasis en el beneficio de la amnistía a quienes se encuentren en situación de pobreza, exclusión y discriminación, así como aquellas personas que hayan sido obligadas o forzadas a hacerlo por la delincuencia organizada o personas cercanas (familiares, parejas). Así mismo, presenta el beneficio a aquellas personas detenidas por posesión de narcóticos hasta dos veces por encima del límite permitido en la LGS siempre que no haya existido intención de distribución o venta.
    3. Personas pertenecientes a comunidades y pueblos indígenas, que no hayan accedido a los medios necesarios y suficientes para su legítima defensa, incluyendo lo relativo a su lengua y cultura.
    4. Robo simple y sin violencia que no amerite prisión por más de cuatro años.
    5. Sedición o instigación a la comisión de delitos por parte de grupos con motivación política, excepto terrorismo o que hayan causado daños graves, fallecimientos, o utilizado en la comisión del delito armas de fuego.
  4. No se concede el beneficio de la amnistía a quienes hayan cometido delitos contra la vida, la integridad corporal, secuestro, o hayan utilizado en la comisión del delito armas de fuego; también quedan excluidos los delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa según el art. 19 Constitucional o delitos graves considerados en el CPF.
  5. Para la aplicación del beneficio de la ley será necesario presentar una solicitud, por familiares directos del interesado, organismos públicos defensores de derechos humanos, o por la Fiscalía General de la República (FGR).
  6. El Ejecutivo Federal, con el objetivo de darle seguimiento a la aplicación de la ley, instalará una comisión enfocada en solicitar a la FGR la amnistía para los casos que considere pertinentes.
  7. La amnistía extingue las acciones y sanciones del ámbito penal, pero deja sin tocar a las responsabilidades y procesos del orden civil.
  8. Si se ha solicitado amparo, procederá sobreseimiento en el momento de que se aplique la amnistía.
  9. La libertad deberá ser inmediata, conservado la confidencialidad; también garantiza que no serán detenidas o procesadas en el futuro por los mismos hechos.
  10. La Secretaría de Gobernación promoverá en las entidades federativas la expedición de leyes de amnistía para delitos semejantes a los previstos en la iniciativa.

Consideraciones relevantes sobre la ley.

En principio, la ley presenta elementos que permiten pensar inmediatamente en el sentido social de la propuesta: atiende a aquellas personas que, por las características propias del sistema judicial mexicano, no han podido acceder a los mecanismos de defensa adecuados, se vieron orillados a cometer el ilícito por pobreza o por la fuerza, o que padecieron algún tipo de discriminación por motivos raciales, de género o socioeconómicos. Así se explica la inclusión de los casos de aborto, delitos contra la salud, o los relativos a comunidades y pueblos indígenas.

Sin embargo, la redacción de la ley deja la puerta abierta para interpretaciones laxas o interpretaciones a modo, según el caso. Existe vaguedad en la definición de las condiciones de exclusión, pobreza, discriminación (definidos como “extrema vulnerabilidad”) entre otros elementos para considerar la aplicación de la ley.

En términos del proceso de aplicación del beneficio de la ley, la petición tendrá que pasar por la FGR, quien determinará la extinción de la acción persecutoria; en caso de que el solicitante ya haya sido sentenciado o esté cumpliendo condena, será el Poder Judicial quien determinará la procedencia y el sobreseimiento o liberación inmediata.

Para el caso particular del delito de sedición, el control que supone la determinación requerida a la Secretaría de Gobernación implica un criterio político (no menos esperado) que deja, al final, la decisión de si el delito cometido fue motivado por razones políticas. Así, podrían ser liberadas víctimas de la guerra sucia, o perseguidos políticos, pero también conocemos los casos de líderes comunitarios que cuentan con vínculos con el crimen organizado y que utilizan la movilización social como herramienta de presión frente a las tareas de seguridad pública. Por tanto, el criterio de aplicación de justicia corre riesgo de adquirir un fuerte componente político, y con ello, de favoritismos o preferencias.

Interesante es también el hecho de que la amnistía no aplique para los delitos señalados en el artículo 19 constitucional como acreedores de prisión preventiva oficiosa. En el caso particular de robo a casa habitación o robo a transporte de carga en cualquier modalidad, quedarían excluidos aunque no configuren responsabilidad con pena mayor a cuatro años, o no hayan utilizado la violencia para cometer el delito. 

En el mismo sentido, también es relevante analizar como una contradicción el aspecto político de la ley: si bien la intención del Ejecutivo federal es atender aquellos casos en los que la justicia ha sido impartida de manera incorrecta, incrementar (en primera instancia) el catálogo de delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, y excluir algunos de ellos dentro del ámbito de la Ley que discutimos, genera ciertas inquietudes sobre la congruencia del abanderamiento de la causa de un proceso judicial que ponga los derechos humanos por delante.

No menos importante es el hecho de que pareciera que ignora o deja de lado las características del nuevo sistema de justicia penal, donde existen mecanismos (como el criterio de oportunidad, libertad anticipada, entre otros) que podrían ser aplicables a los procesos y sentencias relevantes.

A esto se le suma que no fueron consideradas las víctimas de los delitos cometidos (en los casos en los que la acción judicial haya concurrido conforme a Derecho y se haya respetado el debido proceso) en la elaboración de la Ley, y que no se establecen mecanismos de reparación del daño. Al extinguir la acción penal y dejar subsistente la responsabilidad civil, de entrada acota la pena que en principio resarcía el daño ocasionado. Así, el enfoque pareciera más en eliminar la pena corporal (lo cual es aplaudible y completamente rescatable) pero sin ofrecer alternativas para la reinserción social o el derecho de las víctimas.

Por último, es necesario señalar que la aplicación de esta Ley refiere a los delitos del fuero federal, lo que de suyo es muy limitado considerando el universo de personas privadas de la libertad en algún centro penitenciario del país.

¿A quiénes realmente beneficiará?

Actualmente hay 19 centros penitenciarios federales en México, aunque el CEFERESO 3 ya no se encuentra ocupado. Foto: Milenio / Antonio López

De acuerdo con el Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales (CNGSPSPE) 2018, del INEGI, al 31 de diciembre de 2017 permanecían recluidos en algún centro penitenciario del país 180,375 personas, de las cuales 157,846 habían sido procesadas por algún delito del fuero común y 16,891 fueron procesadas por delitos del fuero federal (procesadas tanto por el fuero federal como por el fuero común se encontraban 5,638 personas).

Es decir, apenas el 12.5 % de los presos del país pagaban una pena por delitos federales en 2017; dicho de otra manera, la enorme mayoría de presos en los centros penitenciarios del país no serían beneficiarios de esta Ley de Amnistía, de aprobarse en los términos en los que fue presentada por el Ejecutivo. Al 31 de diciembre de 2018 permanecían internadas en alguna cárcel del país  176,895 personas, mientras que el número de personas procesadas y sentenciadas que se encontraban recluidas en algún centro penitenciario federal era de 17,352 en julio del presente año; con los datos disponibles (pues el CNGSPSPE 2019 presentará la totalidad de los datos validados y procesados el 25 de octubre de este año) es posible inferir que el porcentaje de presos que del fuero federal este año es muy similar al porcentaje de 2017 presentado anteriormente.

Esta relación explica la inclusión del segundo transitorio de la Ley: la promoción por parte de la Secretaría de Gobernación de legislaciones similares en los estados. Para poder atender adecuadamente las violaciones al debido proceso y el uso faccioso del sistema judicial mexicano, deben atenderse los casos del fuero común bajo un esquema semejante. Esto permite suponer entonces que la iniciativa presentada lo que pretende es abrir la discusión sobre la adopción de mecanismos y criterios similares a nivel nacional, más que resolver inmediatamente las consecuencias (que no las causas) del andamiaje penal mexicano.

Impacto en Yucatán.

Al cierre de 2018, en Yucatán había 1,305 personas recluidas en algún centro penitenciario del estado; de ellas, a julio del presente año, solamente 79 se encontraban siendo procesadas o ya estaban sentenciadas por delitos del fuero federal. En términos de porcentaje, solamente el 6% de los recluidos en el estado podrían aspirar a recibir el beneficio de la amnistía, lo que ubica a Yucatán muy por debajo del porcentaje nacional.

Según el Sistema de Información Estadística y Geográfica del Estado de Yucatán, con datos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, durante 2018 los delitos contra el patrimonio (donde se considera el caso de robo) representaron el 40.5% del total de delitos cometidos. En el caso particular del robo a casa habitación, acaso el delito más significativo que se presenta en el estado, se registraron 1,395 robos. Aunque en una primera instancia parecería que una amnistía podría favorecer a quienes cometen este delito, bajo el condicionante de robo sin violencia, el candado establecido en el artículo 2 de la Ley, que refiere a los delitos que ameritan prisión preventiva oficiosa, deja fuera a los imputados por este delito.

Conclusiones.

Nuestra hipótesis apunta a que la presentación de esta iniciativa de Ley de Amnistía, más que atender de manera inmediata y frontal el problema estructural que tiene México de procesos judiciales parciales, manipulados, o que vulneran el debido proceso (pues no se atacan las causas de la situación, sino las consecuencias), lo que busca es posicionar, por un lado, la discusión pública a nivel local de la creación de mecanismos de amnistía que den paso a procesos de justicia transicional. Se encuentra total consonancia con el Plan Nacional de Paz y Seguridad 2018-2024, presentado por la presente administración en noviembre de 2018, que en su punto 6 establece la necesidad de emprender la construcción de la paz con mecanismos de desmovilización y amnistía.

Por otro lado, es evidente que el presidente López Obrador intenta, con esta iniciativa, atender y cumplir de cierta manera la propuesta presentada en campaña relativa a otorgar amnistía a personas privadas de su libertad. Si bien es cierto que la intención de esta Ley es aplaudible y necesaria, su impacto es limitado y requerirá del tejido fino con cada una de las legislaturas y gobiernos estatales para poder implementar un proceso mucho más grande y efectivo. En este sentido, la carga política de esta iniciativa es muy importante, pues no es solo una discusión en término jurídicos, sino que representa una ruptura con los esquemas presentados hasta ahora en términos de política criminal y combate a la delincuencia 

Para finalizar, cabe señalar que este podría convertirse en el tercer proceso de amnistía en los últimos años: recordemos que en el México contemporáneo sólo han existido otros dos procesos de amnistía: en 1978, en el marco de la apertura del sistema y la guerra sucia, y en 1994, en el contexto del levantamiento zapatista en Chiapas. Por ello, esta iniciativa, aunque quizás limitada y perfectible, sí representa un suceso de relevancia política e incluso histórica, por lo que se le debe dar seguimiento.

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